Loi sur la transition énergétique : cap sur l’économie circulaire



L’Assemblée nationale débat actuellement du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Les députés viennent d’achever, en Commission, l’examen du Titre IV de ce texte, consacré à l’économie circulaire et aux déchets. L’occasion de faire le point sur les principaux amendements adoptés.


Loi sur la transition énergétique : cap sur l’économie circulaire
Analyse d’Arnaud Gossement, docteur en droit, avocat et président de la commission juridique de l’Institut de l’économie circulaire.
 
I. Le travail d’élaboration en cours du projet de loi
 
Pour mémoire, le titre IV du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, déposé cet été à l’Assemblée nationale, comporte les articles 19 à 22.
 
  • L’article 19 propose une définition de l’économie circulaire et transpose les objectifs de la politique déchets, définis par la directive cadre sur les déchets du 19 novembre 2008.
  • L’article 20 définit le contenu des principes de proximité et d’autosuffisance en droit des déchets
  • L’article 21 propose de créer une nouvelle contribution à la charge des éco-organismes pour financer la prévention des déchets et la gestion des points et leur gestion à proximité des points de production.
  • L’article 22 propose d’étendre au bois l’obligation de tri.
 
Pour mémoire également, ce projet de loi est, comme tout projet ou proposition de loi, examiné en commission avant d’être débattu en séance publique. Au cas présent, c’est une commission parlementaire spéciale qui a été mise en place pour travailler sur « l’une des lois les plus importantes du quinquennat ». Cette commission spéciale réunit 70 députés, membres de plusieurs commissions parlementaires permanentes dont la commission des affaires économiques et la commission du développement durable.
 
Elle est présidée par M. François Brottes et comprend cinq députés rapporteurs, chacun étant en charge d’un ou deux titres du projet de loi. Sur le Titre IV, c’est Mme Sabine Buis (SRC) qui était députée rapporteure. Plusieurs députés dont M François-Michel, président de l’institut de l’économie circulaire, sont intervenus activement dans la discussion.
 
La présente note a pour objet de faire le point sur les principaux amendements adoptés, en Commission, ce 26 septembre 2014. Il convient cependant de souligner que ces amendements ne seront inscrits dans la loi qu'au terme du processus législatif et sous réserve du contrôle du Conseil constitutionnel. Ils seront encore débattus à plusieurs reprises à l’Assemblée nationale et au Sénat. Certains amendements peuvent être rejetés, d’autres peuvent être adoptés. La prudence s’impose donc et seul le texte définitif de la loi, telle que publiée au Journal officiel, permettra de faire le point sur les évolutions réelles de la politique de prévention et de gestion des déchets.
 
II. La définition et la codification de l’économie circulaire
 
Cela pourrait constituer la grande surprise et l'une des principales avancées de cette loi : la définition et l'inscription dans le code de l'environnement de la notion d'économie circulaire.
 
Amendement n°1965 : cet amendement procède à la définition et à la codification de l'économie circulaire à l'article L.110-1 du code de l'environnement. L'amendement est ainsi rédigé :
 
« I. - Le III de l’article L. 110 1 du code de l’environnement est ainsi modifié :
« 1° Après la référence : « II », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « est recherché, de façon concomitante et cohérente, grâce aux cinq engagements suivants : »
« 2° Le 5° est ainsi rédigé :
« 5° La recherche d’une économie circulaire qui tend à une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires ainsi qu’à la réutilisation, en priorité, des matières premières secondaires. La promotion de l’écologie industrielle et de la conception écologique des produits, la prévention des déchets et polluants, la coopération entre acteurs économiques à l’échelle territoriale pertinente, le développement des valeurs d’usage et de partage des produits et de l’information sur leurs coûts écologique, économique et social, contribuent à cette nouvelle prospérité. »
 
Le vote de cet amendement, qui procède d’un travail préparatoire conséquent, constitue une bonne nouvelle pour plusieurs raisons.
  • En premier lieu, le lien entre l'économie circulaire et l'objectif de développement durable est clarifié : pas de concurrence entre les deux mais la première contribue au second, inscrit en droit international. La recherche d'une économie circulaire constitue un "engagement" de l'Etat pour atteindre l'objectif d'un développement durable.
  • En deuxième lieu, il s'agit d'une définition opérationnelle. Elle est intégralement codifiée pour lui donner la visibilité requise et divisée en deux parties précises : contenu et facteurs. Elle intègre une notion clé, celle de "matière première secondaire". Concrètement, cette définition de l'économie circulaire impose d'avancer concrètement sur le sens et la portée de cette notion, en droit des déchets et de la consommation. La référence à l'échelle territoriale pertinente permet également d'inclure le souci de promouvoir les circuits courts.
  • En troisième lieu, il s'agit d'une définition moderne. Elle évite les écueils de la décroissance tout comme du productivisme. Elle n'oppose pas économie et écologie mais associe étroitement ces deux exigences autour du concept de prospérité. Elle intègre les réflexions en cours sur les valeurs d'usage, de partage et de coopération.
  • En quatrième lieu, il s'agit d'une définition codifiée. Faire entrer dans le code de l'environnement la notion de l'économie circulaire et pas sa définition aurait été regrettable. Le risque aurait  de « l’oublier » et de multiplier les définitions d’une loi ou d’un décret à l’autre. Et séparer la notion de sa définition rendrait plus complexe la lecture du code. La solution retenue en Commission apporte de la visibilité, de la sécurité et de la stabilité juridique pour les opérateurs sur une notion qui aurait, tôt ou tard, intégré le droit de l’environnement.
 
Les députés membres de la commission spéciale ne se sont pas bornés à définir et codifier la notion d’économie circulaire. Ils ont également mis en place un outil de déclinaison de cet engagement.
 
Ainsi, l’amendement n°1953 permet d’utiliser la commande publique comme levier de développement de l’économie circulaire. Après être entrée dans le droit de l'environnement, la notion d'économie circulaire pourrait donc entrer dans le droit des marchés publics.
 
Cet amendement est ainsi rédigé :
 
« Le I de l’article 13 de la loi n° 2014 856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire est ainsi rédigé :
« I. - Lorsque le montant total annuel de ses achats est supérieur à un montant fixé par décret, le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice mentionné au 2° de l’article 2 du code des marchés publics ou aux articles 3 et 4 de l’ordonnance n° 2005 649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, en tant que ces articles concernent des collectivités territoriales ou des organismes de nature législative, adopte un schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables et en assure la publication.
 
« Ce schéma détermine les objectifs de passation de marchés publics comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l’intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés, et à caractère écologiques ainsi que les modalités de mise en oeuvre et de suivi annuel de ces objectifs. Ce schéma contribue également à la promotion d’une économie circulaire »
 
Il convient de bien souligner que cet amendement ne tend pas à modifier directement la rédaction de tous les cahiers des charges des appels d'offres ouverts par les collectivités territoriales. Il tend à étendre à l'économie circulaire, la réflexion des grands pouvoirs adjudicateurs lors de l'élaboration du schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables.
 
A noter : un autre amendement n°1972, concerne la commande publique en consacrant des objectifs d’intégration de produits issus du réemploi ou de la réutilisation dans la commande publique.
 
III. La définition et la codification de la politique de prévention et de gestion des déchets.
 
Jusqu’à présent le premier article du code de l’environnement, consacré spécifiquement à la police des déchets, ne comprenait pas, en son sein, les objectifs définis en droit de l’Union européenne depuis 2008.
 
Le vote en commission de l’amendement n°2382 pourrait permettre de transposer clairement, en droit interne, les objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets au moyen d’une modification de la rédaction de l'article L.541-1 du code de l'environnement. L’amendement est ainsi écrit :
 
« II. L’article L. 541 1 du code de l’environnement est ainsi modifié :
« 1° Avant le premier alinéa, sont insérés six alinéas ainsi rédigés :
« I. - La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets, définie au II du présent article, sont les suivants :
« 1° Donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 10 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et en réduisant les quantités de déchets d’activités économiques par unité de valeur produite, notamment du secteur du bâtiment et des travaux publics, en 2020 par rapport à 2010. Dans cette perspective, des expérimentations peuvent être lancées sur la base du volontariat afin de développer des dispositifs de consigne, en particulier pour réemploi, pour certains emballages et produits ;
« 2° Augmenter la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation 55 % en masse des déchets non dangereux non inertes en 2020 et 60 % en masse en 2025. Le service public de gestion des déchets décline localement ces objectifs pour réduire les quantités d’ordures ménagères résiduelles après valorisation. À cet effet, il progresse dans le tri à la source des déchets organiques, jusqu’à sa généralisation pour tous les producteurs de déchets d’ici à 2025, pour que ceux-ci ne soient plus collectés dans les ordures ménagères résiduelles puis éliminés, mais valorisés. Par ailleurs, le déploiement de nouvelles installations de tri-mécano-biologique d’ordures ménagères résiduelles en vue de la valorisation en épandage agricole doit être évité. Les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que 15 millions d’habitants soient couverts en 2020 et 25 millions en 2025 ;
« 3° Valoriser sous forme de matière 70 % des déchets du secteur du bâtiment et des travaux publics à l’horizon 2020 ;
« 4° Réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025 ;
« 5° Assurer la valorisation énergétique des déchets, non valorisables en l’état des meilleures techniques disponibles sous forme de matière, et résultant d’une opération de tri réalisée dans une installation prévue à cet effet. Dans ce cadre, la préparation et la valorisation de combustibles solides de récupération fait l’objet d’un cadre réglementaire adapté. Afin de ne pas se faire au détriment de la prévention ou de la valorisation matière, cette valorisation énergétique doit être pratiquée dans des installations ayant pour finalité la production de chaleur ou d’électricité, présentant des capacités de traitement raisonnables et étant en capacité de brûler des combustibles classiques afin de ne pas être dépendantes d’une alimentation en déchets.” »
« 2° Au début du premier alinéa, est insérée la référence : « II. » »
 
On notera l'objectif de tri à la source des biodéchets, l'objectif de généralisation de la tarification incitative et le coup de frein donné au déploiement des installations de tri mécano-biologique.
 
L’adoption d’autres amendements a introduit, dans la loi, la définition d’autres objectifs de la politique de prévention et de gestion des déchets.
 
Ainsi,
 
  • l’adoption de l’amendement n°1970 pourrait permettre la définition de l’objectif réduire la production de déchets d’activités économiques par unité de valeur produite
  • l’adoption de l’amendement n°920 (sous-amendé) consacre l’objectif de lutte contre les sites illégaux de tri et de traitement des déchets
  • l’adoption de l’amendement n°1966 a pour but d’assurer le respect effectif de la hiérarchie des modes de traitement des déchets : « Les soutiens et aides publiques respectent cette hiérarchie des modes de traitement des déchets ».
 
IV. La collecte et le traitement des déchets de construction
 
Deux amendements intéressent la prévention et la gestion des déchets de construction, un sujet âprement débattu depuis plusieurs semaines. 
 
Un député de la majorité, M Cottel, avait déposé un amendement pour créer une filière REP pour les déchets BTP. Toutefois, la ministre de l’écologie s’est opposée à cette mesure au motif principal qu’il convient d’agir sans délai alors que la création d’une filière REP suppose du temps.
 
Le Gouvernement a donc déposé un amendement n°2413 qui tend à faire appel aux distributeurs « de matériaux, produits et équipements de construction » pour organiser la reprise des déchets de construction. Cet amendement est ainsi rédigé : 
 
« Après l’article L. 541-10-9 du code de l’environnement, il est inséré un article L.541-10-10 ainsi rédigé :
« Art. L. 541-10-10. – À compter du 1er janvier 2017, tout distributeur de matériaux, produits et équipements de construction s’organise pour reprendre à proximité de ses sites de distribution les déchets issus des mêmes types de matériaux, produits et équipements de construction qu’il vend. Un décret précise les modalités d’application du présent article, et notamment la surface de l’unité de distribution à partir de laquelle les distributeurs sont concernés par cette disposition. »
 
Il convient de rester très prudent quant à l’avenir de cette mesure. L’adoption de cet amendement va relancer le débat sur la gestion des déchets de construction. La rédaction elle-même de cet amendement pourrait être précisée. Le président de la commission spéciale, le député François Brottes, s’est pour sa part interrogé sur la faisabilité – au retard du code de l’urbanisme et de leur acceptabilité sociale – des sites d’accueil des déchets de construction, qui devraient être exploités par les distributeurs « à proximité » de leurs propres surfaces commerciales.
 
 
 
V. La prévention et la gestion des autres déchets
 
Plusieurs amendements concernent spécifiquement les objectifs et méthodes en matière de prévention et de gestion des déchets. Deux d’entre eux appellent de la part du Gouvernement la remise d’un rapport au Parlement sur des sujets majeurs :
 
  • amendement n°1943 : demande au Gouvernement d’un rapport au Parlement identifiant les produits ne faisant pas l’objet d’un dispositif de responsabilité élargie du producteur sur lesquels il y a un potentiel de réemploi insuffisamment développé, et qui pourraient alimenter les activités de l’économie sociale et solidaire.
  • amendement n°1947 : demande au Gouvernement d’un rapport au Parlement sur le principe de réversibilité du stockage de déchets.
 
Le principe de réversibilité du stockage de déchets est un sujet sensible et complexe dont il est régulièrement débattu depuis des années. Il serait heureux qu’une concertation puisse s’engager à l’occasion de la rédaction de ce rapport.
 
Deux autres amendements reviennent à définir de nouveaux objectifs de la police des déchets :
 
  • amendement n°1843 : objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire
  • amendement n°1841 : optimisation des équipements de traitement des déchets existants à la construction de nouveaux équipements fonctionnant en sous-capacité.
 
Enfin, il convient de souligner l’important amendement n°2389 qui tend à définir précisément les conditions d’exercice des pouvoirs de police du Maire pour l’enlèvement des véhicules abandonnés
 
V. Le délit de tromperie pour obsolescence programmée.
 
Il s’agit sans conteste de l’amendement qui aura le plus retenu l’attention des médias, à la suite de son adoption par la commission spéciale. Il s’agit de l’amendement n°1840 qui créé un délit de tromperie pour obsolescence programmée.
 
A la suite de cet amendement, l'article L.123-1 du code de la consommation pourrait être ainsi rédigé (ajout surligné) :
 
« Sera puni d'un emprisonnement de deux ans au plus et d'une amende de 300 000 euros quiconque, qu'il soit ou non partie au contrat, aura trompé ou tenté de tromper le contractant, par quelque moyen ou procédé que ce soit, même par l'intermédiaire d'un tiers:
1° Soit sur la nature, l'espèce, l'origine, les qualités substantielles, la composition ou la teneur en principes utiles de toutes marchandises ;
2° Soit sur la quantité des choses livrées ou sur leur identité par la livraison d'une marchandise autre que la chose déterminée qui a fait l'objet du contrat ;
3° Soit sur l'aptitude à l'emploi, les risques inhérents à l'utilisation du produit, les contrôles effectués, les modes d'emploi ou les précautions à prendre.
4° Soit sur la durée de vie du produit intentionnellement raccourcie lors de sa conception.
Le montant de l'amende peut être porté, de manière proportionnée aux avantages tirés du manquement, à 10 % du chiffre d'affaires moyen annuel, calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus à la date des faits. »
 
Cet amendement comporte une mesure importante. Il convient cependant de l'assortir d'une réflexion sur les conditions d'administration de la preuve, non seulement de l'existence d'une obsolescence programmée mais, en outre, du caractère intentionnel de cette programmation. A défaut, cette mesure risque de demeurer symbolique.
 
VI. L’interdiction de la mise à disposition des sacs plastiques
 
La commission parlementaire saisie du projet de loi relatif à la biodiversité avait adopté un amendement déposé par le Gouvernement et tendant à interdire la mise à disposition de sacs plastiques à usage unique. Ce projet de loi ne devrait cependant pas être discuté avant le mois de janvier 2015. Le Gouvernement a donc décidé de transférer son amendement vers un autre texte, à savoir le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte.
 
Deux amendements adoptés tendent à interdire, à terme, la mise à disposition de sacs plastiques.
 
  • amendement n°168 : La production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l’utilisation de sacs à usage unique destinés au transport de marchandises et constitués de plastique oxo-fragmentable sont interdites.
  • amendement n°2368 : interdiction de la mise à disposition des sacs plastiques à usage unique
 
L'amendement n°2368 est ainsi rédigé :
 
« L’article L. 541-10-5 du code de l’environnement est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« A compter du 1er janvier 2016 :
« - il est mis fin à la mise à disposition à titre onéreux ou gratuit de sacs de caisse en matières plastiques à usage unique destinés à l’emballage de marchandises au point de vente ;
«  -il est mis fin à la mise à disposition à titre onéreux ou gratuit de sacs en matières plastiques à usage unique destinés à l’emballage de marchandises au point de vente autres que les sacs de caisse, sauf pour les sacs compostables en compostage domestique et constitués pour tout ou partie de matières biosourcées.
« Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application des trois précédents alinéas.
Il fixe notamment la teneur biosourcée minimale des sacs en matières plastiques à usage unique mentionnés à l’alinéa précédent et les conditions dans lesquelles celle-ci est progressivement augmentée. »
 
VII. Energie fatale et énergie de récupération
 
On citera également, dans un cadre plus large de lutte contre le gaspillage d’énergie :
 
  • amendement n°1849 lequel appelle une évaluation systématique du potentiel en énergie fatale des régions par les SRCAE.
  • amendement n°1879 : Prise en compte de la production d’énergie de récupération dans l’ensemble des textes relatifs à la construction et à l’urbanisme, et en particulier dans les réglementations thermiques, énergétiques et environnementales des bâtiments, y compris dans les labels de performance associés, au même titre que la production d’énergie renouvelable in situ.
 
VIII. La lutte contre l’éclairage inutile
 
  • amendement n°1652 : réduction de 6 à 2 ans de la date limite de dérogation à la mise en conformité des obligations relatives aux enseignes lumineuse.
  • amendement n°1658 : incitation des communes rurales éligibles à la dotation de solidarité rurale, à la sobriété énergétique, en favorisant celles qui limitent l’éclairage inutile
Arnaud Gossement

Lundi 29 Septembre 2014

  

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